Generación de suelo para promover la construcción formal

En su propuesta “Construyendo Formalidad” presentada por CAPECO en EXCON 2018, se afirmaba que la mejor forma de combatir la construcción informal es promover la construcción formal. Uno de los factores clave para lograr este propósito es favorecer el acceso a suelo urbano para desarrollar proyectos urbanos formales. En este informe se propone crear una Empresa Pública de Suelo que actúe como gestor de suelos.

1. Diagnóstico

La ocupación irregular de suelo y la construcción informal de viviendas son las principales causantes de la inseguridad del hábitat, de la insalubridad ambiental y de la imposibilidad de ejercer el derecho a la ciudad para una parte importante de pobladores urbanos en nuestro país.

La informalidad urbana impide la provisión oportuna y económica de servicios básicos, dificulta la conexión vial y la articulación de la ciudad, produce escasez de espacios públicos y áreas verdes y propicia la segregación espacial entre la “ciudad rica” y la “ciudad pobre”. Además, afecta el bienestar de las familias pobres y pone en peligro sus propiedades y sus propias vidas. Por último, la ocupación no planificada del suelo propicia el transporte informal, que es uno de los principales factores de contaminación ambiental urbana. Erradicar, o al menos reducir significativamente, la ocupación y la construcción informales, exige una gestión proactiva y eficiente del suelo, no solo para impedir las invasiones sino, por sobre todo, para procurar la producción urbana formal.

Existe una percepción en determinados ámbitos académicos acerca de que la dificultad para acceder al suelo formal se debe a que en nuestras ciudades se viene produciendo una especulación significativa promovida por propietarios de suelo, que incrementa artificialmente el precio de los terrenos, dificultando la producción de infraestructura, equipamiento y vivienda urbana (en especial de vivienda social).

Lo cierto es que, en nuestro país, la reforma agraria iniciada en 1969 desmembró la propiedad agrícola aledaña a las ciudades, por lo que no existen grandes propietarios privados con capacidad suficiente para influir significativamente en el mercado de suelos, como ocurre en países cercanos.

El mismo fenómeno se presenta en las zonas consolidadas de casi todos nuestros principales centros urbanos. En la ciudad de Lima, por ejemplo, el tamaño de la gran mayoría de lotes que pueden ser objeto de procesos de densificación es relativamente pequeño. De acuerdo con cifras de CAPECO, al año 2018, el tamaño promedio de los terrenos sobre los que se han desarrollado proyectos habitacionales es de 785 m2 y de otro lado, el 85% de promotores inmobiliarios solo contaba con un proyecto habitacional en oferta, lo que revela una gran dispersión de propiedades prediales que no permite efectuar una especulación a gran escala. La realidad de otros centros urbanos del país no es distinta, por el contrario, en muchos de ellos, el tamaño de los lotes disponibles para el mercado inmobiliario formal es todavía menor al que se presenta en la capital.

En realidad, la absoluta mayoría de promotores inmobiliarios del país carece de un stock significativo de suelo, tanto en zonas consolidadas como en áreas de expansión urbana. Para ellos, el suelo forma parte del costo de producción, por lo que un incremento significativo de su precio de adquisición afecta claramente la viabilidad de su actividad económica y limita el desarrollo de una oferta inmobiliaria formal, especialmente la de vivienda social.

El tráfico de terrenos es favorecido por las restricciones legales y administrativas para incorporar al mercado el suelo estatal y el de las comunidades campesinas (Fuente: vocesdelimanorte.com)

 

2. Propuesta para gestión de suelo

Bajo esta perspectiva, el suelo es artificialmente escaso en razón de la desactualización de los planes urbanos, de la dificultad para acceder a factibilidades de servicios de agua y desagüe y a las restricciones legales para la incorporación de suelo de propiedad de los principales terratenientes urbanos en nuestro país que son las comunidades campesinas y el Estado. Si se eliminan las barreras administrativas o legales que impiden utilizar terrenos estatales o de las comunidades campesinas con fines urbanos, los precios de suelo se estabilizarían y el mercado funcionaría de manera transparente.

Para lograr estos objetivos, CAPECO ha propuesto crear una empresa pública de suelo que gestionaría -de manera más eficiente que la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN)- los terrenos estatales que tengan vocación urbana y que podría contribuir a la incorporación al mercado de suelo de propiedad de comunidades campesinas e incluso de propietarios privados, aportados voluntariamente, en particular para el desarrollo de macro-proyectos urbanos.

El principal incentivo para que estos propietarios decidan recurrir a la empresa pública de suelo, es que la participación de ésta en el desarrollo de macro-proyectos urbanos podría:

(i) Reducir de manera significativa la incertidumbre y el riesgo de corrupción actualmente existente en los procesos administrativos relacionados a los procesos de asignación de zonificación y anexión al área urbana.
(ii) Aportar los recursos necesarios para efectuar las obras de habilitación urbana, incluyendo la provisión de servicios de agua potable y alcantarillado.
(iii) Garantizar una distribución justa de los beneficios y cargas derivados del proceso de habilitación urbana y el cumplimiento de las obligaciones de todos los participantes en el desarrollo de los proyectos inmobiliarios, evitando el “enriquecimiento sin causa justa”, como postula el proyecto de ley.

Además, la presencia de esta empresa estatal en el mercado, permitiría: (i) contar con una oferta de vivienda social adecuada a la demanda de mercado; (ii) promovería la provisión de servicios urbanos diversos y de viviendas dirigidas a otros segmentos sociales en los proyectos (evitando la formación de “ghettos de pobres” y promoviendo la integración urbana); y (iii) favorecería la participación de un mayor número de empresas inmobiliarias privadas (la gran mayoría de las cuales, como ya se ha dicho, carece de un stock importante de suelo), estimulando así la competencia por proveer viviendas más económicas y de mejor calidad.

Por supuesto, la empresa pública de suelo recuperaría el valor del suelo del Estado y las inversiones que efectúe para la obtención de permisos administrativos y edificabilidad, para la ejecución de obras de habilitación urbana y para la gestión del proyecto urbanístico.

También a través de esta empresa se debería impulsar el desarrollo de Mega-Proyectos Urbanos Integrales, tanto en zonas de expansión como de renovación urbana, tal y como lo propone la legislación colombiana (Macroproyectos Urbanos de Interés Nacional), brasileña (Operaciones Interligadas), mexicana (Desarrollos Urbanos Integrales Sostenibles) y más recientemente chilena (Programas de Integración Social y Territorial). …

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