Ineficiencia e incapacidad en la inversión pública

Por: Rudecindo Vega Carreazo
Gerente general del Conafovicer

El sector construcción es uno de los que más contribuye con el crecimiento del Perú y con la generación de empleo. Se mueve principalmente mediante inversión privada, aun cuando es muy sensible a la inversión pública. Es casi una constante que cuando más avanza la inversión pública más crece la inversión privada, cuando la inversión pública va bien, la inversión privada va mejor.

Cuando el gobierno es exitoso y eficiente en la inversión de sus proyectos se desencadenan más proyectos privados, se genera más puestos de trabajo y crece el país. Cuando el gobierno es ineficiente o incapaz para sus proyectos de inversión ocurre justamente lo contrario: se generan menos proyectos privados, se estanca o disminuye el empleo, se desacelera o recesa el sector construcción y no hay crecimiento en el país.

Actualmente, es preocupante la pobrísima capacidad de ejecución presupuestal en proyectos de inversión pública. Todos los niveles de gobierno evidencian ineficiencia e incapacidad para desarrollarla. Al 12 de agosto de 2019 apenas se ha ejecutado el 30.9% de la inversión pública correspondiendo al Gobierno Nacional 33%, a todas las municipalidades distritales y provinciales el 31.8% y a los Gobiernos Regionales el 25.6%. Nadie se salva, todos jalados, unos peor que otros. (Cuadro 1).

Usualmente desde el Poder Ejecutivo se acostumbra a cargar y trasladar la responsabilidad de la ejecución a la poca capacidad de los Gobiernos Locales y Gobiernos Regionales, al desconocimiento de sus autoridades, a la falta de equipos técnicos para ejecutar o a los años de transición de autoridades como ocurre en el 2019. Si ese fuera el argumento, entonces ¿por qué es tan pobre la capacidad del mismo Poder Ejecutivo? El siguiente cuadro nos informa al respecto. (Cuadro 2).

Esta cifra del Poder Ejecutivo, incluida a nivel nacional de gobierno, es todavía peor a lo señalado en el cuadro anterior, apenas bordea el 25.1%, muy por debajo del promedio nacional (33%) y del promedio de las municipalidades (31.8%) y de los gobiernos regionales. De dicho cuadro podemos resaltar:

1. Los cinco ministerios que concentran grandes proyectos de infraestructura son Transportes y Comunicaciones; Vivienda, Construcción y Saneamiento; Educación; Agricultura y Salud. Todos ellos representan más del 83% de la inversión gubernamental y, en promedio, solo han ejecutado 29.32%. Otra vez, los mayores ejecutores del Gobierno Nacional, los que tienen experiencia y equipos técnicos para invertir, están por debajo del promedio del nivel nacional y de las municipalidades del país.
2. El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), autoridad que dirige, regula y ordena la inversión pública; es quien debería liderar la ejecución presupuestal en la materia. Sin embargo, lo vemos por debajo de los Gobiernos Locales y Regionales, además de otros ministerios. Esta cifra temporal sigue la misma práctica de los años anteriores. La ineficiencia de la propia “autoridad de la inversión pública” es preocupante, lo que debería llevar a repensar el propio sistema de inversión a nivel nacional.
3. Hay ministerios que tienen pocos recursos para la inversión pública. Eso es lamentable, pero peor es la pobrísima ejecución presupuestal en sus proyectos. En estos casos lo más factible sería realizar convenios con instancias ejecutoras para no evidenciar ineficiencia e incapacidad en la gestión de la inversión. En el Poder Ejecutivo hay varias de estas instancias y muchas veces se encuentran en el mismo sector.

A nivel regional de gobierno, incluyendo Lima Metropolitana, también podemos ver esta tremenda ineficiencia e incapacidad de la gestión:

1. Salvo Ucayali que muestra una capacidad de inversión de 54% existen 11 Gobiernos Regionales que están por debajo del 20% de ejecución; siete entre 20% y 30% y otros siete que superan el 30%. (Cuadro 3).


2. La mayoría de Gobiernos Regionales, 14 en específico, tienen mejor ejecución presupuestal que el promedio (25.1%) del Poder Ejecutivo y 13 tienen mejor inversión pública que el propio MEF. No es cierto pues que la razón principal sea la inexperiencia y falta de capacidad de los Gobierno Regionales y Locales.
3. Existen 13 Gobiernos Regionales que se encuentran por debajo del promedio (25.4%). Hay que destacar los terribles porcentajes de Lima Metropolitana (11.1%) y del Gobierno Regional del Callo de 7.3%.

La ejecución presupuestal de las municipalidades tiene similares características a los otros niveles de gobierno, es decir, pobre en general salvo contadas excepciones que por su cantidad podría revisarse de manera independiente. Sin embargo, no queremos dejar de resaltar otras dos ideas muy concretas:

1. Todas las cifras de ejecución presupuestal en proyectos expresan ejecución financiera de la misma y no ejecución real del proyecto. Generalmente, las transferencias financieras siempre son mayores a la ejecución real misma de los proyectos. Si ya las cifras son lamentables a nivel financiero, entonces, son peores y más lamentables a nivel de ejecución real.
2. Esta ineficiencia e incapacidad en la gestión de la inversión pública es real a pesar de las mejoras en las normas y procedimientos con el remplazo del antiguo SNIP por el invierte.pe, cambios en las leyes de inversión y promoción de la inversión privada en obras pública, cambios en las leyes de obras por impuestos y en las normas de la contratación pública. Ha existido una enorme pero necesaria flexibilización en estos aspectos y poco o nada parece haber servido al respecto.

El Perú necesita un sector construcción fortalecido, los trabajadores exigen más y mejores puestos de trabajo, los empresarios piden más obras, sin embargo, poco se puede hacer si tenemos un gobierno ineficiente e incapaz de gestionar su propia inversión pública. Ojalá el sector construcción no siga la casi inexistencia de gobierno en este aspecto. El Perú no debe ni debemos dejarlo parar.