La inversión pública, modelo para cambiar: Entre los Panamericanos y la Reconstrucción

Por: Rudecindo Vega Carreazo.

La realización exitosa de los Panamericanos Lima 2019, tanto por los logros deportivos como por su reconocida organización, es resaltada por muchos como el modelo a seguir en la ejecución eficiente y rápida de proyectos de infraestructura como un modelo de inversión pública. Esa eficacia resalta más todavía cuando se la compara con la deficiente realización de miles de urgentes y necesarios proyectos comprendidos en la reconstrucción del norte del país que ya lleva varios años y no parece mostrar logros al respecto. No es explicable que un mismo gobierno sea exitoso para la construcción de obras de un gran evento deportivo y sea tan ineficiente e indolente para ayudar a víctimas de desastres naturales en la reconstrucción del norte del país.

La gran maraña normativa respecto de la inversión pública es un legado final del gobierno de Fujimori, mediante la Ley N° 27293 que crea “el Sistema Nacional de Inversión Pública, con la finalidad de optimizar el uso de los Recursos Públicos destinados a la inversión, mediante el establecimiento de principios, procesos, metodologías y normas técnicas relacionados con las diversas fases de los proyectos de inversión”.

La ejecución de proyectos o de obras pasa por dos etapas básicas, proyecto y/o expedientes técnicos a obra, a un sistema que comprendía ideas y/o perfil del proyecto, estudio de prefactibilidad, estudio de factibilidad, expediente técnico y finalmente obra. Así, el gobierno nacional podía terminar su periodo solo con parte de estudios y nada de obra.

El caso de los gobiernos locales y luego los regionales era peor porque su periodo es menor, podían pasar hasta dos gestiones, con solo estudios y nada de obra. Este sistema durante su existencia tuvo una serie de modificaciones, algunas para mejorar y abreviar etapas y otras para empeorar. Ha sido el reino de los estudios y consultorías en proyectos, pero con poca obra pública. Finalmente, dicho sistema fue drásticamente modificado recién el 01 de diciembre del 2016 mediante el Decreto Legislativo N° 1252 que crea “el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones como sistema administrativo del Estado, con la finalidad de orientar el uso de los recursos públicos destinados a la inversión para la efectiva prestación de servicios y la provisión de la infraestructura necesaria para el desarrollo del país”, conocido hoy como Invierte.pe.

Además, de cumplir con todos los requisitos para elaborar estudios preinversión o expedientes técnicos de inversión, tanto ellos como la obra misma debía cumplir con todo lo referido a la maraña normativa de la contratación pública según sean sus diferentes modalidades; y antes de ello ha debido de pasar por la maraña normativa de planificación y programación presupuestal para tener habilitados los recursos económicos.

Los Panamericanos Lima 2019 hoy se evalúa como un caso de éxito. Sin embargo, para llevarlo a cabo, el Estado creó un Proyecto Especial de características ejecutivas, a diferencia de la Autoridad de Reconstrucción con Cambios.

Asimismo, tiene que seguir su integración y administración por el SIAF (Sistema Integrado de Administración Financiera), sin contar, además, de todos los trámites y licencias administrativas que los proyectos u obras deben de seguir para su autorización y posterior realización en municipalidades, gobiernos regionales y autoridades ambientales y culturales del Gobierno Nacional.

He conocido miles de proyectos que han sido dejados de lado, desactualizados en el camino, millares de proyectos abandonados con cuantiosa inversión en su realización. Mientras más tenía recursos económicos el Perú más crecía la frondosidad burocrática que impedía la realización de los proyectos de inversión.

Ese terrible Sistema Nacional de Inversión Pública tenía, sin embargo, varias excepciones, que exoneraba de procedimientos y etapas completas de toda la maraña normativa. Hay una buena cantidad de proyectos y obras que han sido realidad debido a dichas exoneraciones y hoy muchas de ellas cuestionadas. Excepciones saltantes eran los temas referidos a las emergencias, urgencias y a la promoción de la inversión privada. En este caso se creó otra normativa con la finalidad de hacer más ágil y flexible la realización de proyectos de obra pública. Lamentablemente en estos casos la posterior frondosidad normativa también se constituyó en otras marañas normativas que ralentizaron, paralizaron y evitaron la realización de muchos otros importantes proyectos.

Ese marco normativo general o laberinto de la inversión pública peruano es necesario tomarlo en cuenta para entender dos excepciones recientes creados al mismo: los proyectos de infraestructura deportiva para la realización de Los Panamericanos Lima 2019 y la realización de los proyectos para atender la reconstrucción del norte del país producto de los daños ocasionados por el fenómeno del niño del 2016/2017. Al primero, hoy se lo evalúa como un éxito y al segundo como un fracaso

En realidad, para entender los resultados de ambas situaciones debemos precisar que éstas no son comparables; los procedimientos seguidos para la infraestructura deportiva de los Panamericanos más que una excepción, constituyen una isla normativa en la legislación nacional y los procedimientos seguidos en la reconstrucción del norte siguen siendo una excepción al procedimiento normal de inversión pública. Sin embargo, ambos, como isla o como excepción, pueden ser revisados para mejorar el laberinto normativo de inversión pública existente en el Perú. Siempre se pueden usar las bondades de un modelo en el otro cuando existe la claridad y la voluntad política para hacer realidad lo proyectado.

Además de reconocer el liderazgo de Carlos Neuhaus y su equipo en la Copal y del poco liderazgo en la RCC, podemos señalar las siguientes distinciones:

i. En el caso de los Panamericanos, el Estado peruano creo un Proyecto Especial (primero en el Ministerio de Educación y luego transferido al MTC) de características ejecutivas, a diferencia de la Autoridad de Reconstrucción con Cambios (creado en la PCM y con Rango de Ministro) que se constituyó en una instancia de coordinación para la reconstrucción a pesar de su definición como unidad ejecutora.

ii. El Estado peruano creo una isla normativa y presupuestal para la realización de las obras de infraestructura deportiva que permita llegar en los tiempos adecuados para la realización de los Juegos Panamericanos Lima 2019. Esa isla normativa permitió a través de organismos internacionales contratar las empresas extranjeras que realizarían los proyectos y obras según la legislación de su país de origen, siguiendo modelos de contrato internacionales. En cambio, en el caso de la Reconstrucción del norte del país todas las modificaciones son solo excepciones a la legislación nacional.

iii. En el caso de los juegos Panamericanos Lima 2019 también se autorizaron el inmediato otorgamiento de licencias por parte de los gobiernos subnacionales situaciones no exonerada en el caso de la reconstrucción del norte del país.

iv. En el caso de los Panamericanos Lima 2019 eran identificables las cerca de tres docenas de obras de infraestructura deportiva mientras que en el caso de la reconstrucción del norte hablamos de miles de proyectos muchos de ellos no identificados y que debían pasar por un proceso de elaboración y aprobación de su respectiva autoridad.

v. La asignación presupuestal en el caso de los Juegos Panamericanos Lima 2019 fue resuelta por el Estado peruano con mucha anticipación algo totalmente diferente a lo ocurrido con la reconstrucción del norte en el cual año a año se debe “pelear” por su asignación presupuestal.

vi. La creación de un sistema de voluntariado que permita la organización y el apoyo en todas las actividades de los Juegos Panamericanos Lima 2019 a diferencia del sistema de contratación de personal en la forma tradicional de la administración pública para la reconstrucción del norte.

El éxito logrado por la Copal en los Juegos Panamericanos Lima 2019, viene generando la ilusión de adoptar características de dicho modelo para la inversión pública en el Perú. Tanto que el gobierno a través del MEF acaba de emitir dos Decretos Supremos el 288-2019-EF y el 289-2019 con la finalidad de adoptar sistemas de contratación y gestión de consultorías y realización de proyectos y obras con modelos internacionales mediante el primero y la incorporación del modelo BIM en la elaboración de los proyectos sujetos al sistema de inversión pública. Es una buena decisión, ojalá no terminen como un simple parche normativo que se inutiliza en nuestra maraña normativa y lo que es peor que sus alcances no sean desnaturalizados hasta hacerlos inútiles por la propia tecnocracia del MEF.

Somos convencidos de que en el Perú tenemos funcionarios y empresarios que podemos hacer bien las obras, con calidad, rapidez y eficiencia siempre que nos otorguen el marco normativo como el de los Juegos Panamericanos. Este modelo hoy probado en el Perú puede adaptarse como la norma general de inversión pública, dejando de lado toda la maraña normativa que limita y evita la realización de proyectos y obras en nuestro país. Seguro habrá resistencia burocrática y tecnocrática pero ya es una necesidad que en el Perú se revise integralmente todos los nuevos sistemas de elaboración de proyectos, presupuesto, contratación y financiación de una manera proactiva que permita la realización de las obras. En paralelo, necesitaremos fortalecer de manera más preventiva y sancionadora a la Contraloría. Es posible hacerlo, ojalá este sea un tema del nuevo Gobierno Nacional ya sea el 2020 o el 2021.