Entrevista al Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio de Colombia

«La vivienda es la gran protagonista de la estrategia de reactivación económica y social del país». La desaceleración en la economía, una de las consecuencias negativas producidas por la pandemia de la covid-19, continúa impactando con severidad en todo el mundo. Sin embargo, hay países que están logrando combatir este panorama adverso con gran éxito; incluso, hay uno en nuestra región que sostiene esta reactivación en un programa de subsidios para la colocación de viviendas de interés social. A continuación, el modelo colombiano explicado al detalle por el ministro Jonathan Malagón González.

¿Por qué la vivienda social ha sido clave en la reactivación económica de Colombia?

Al igual que en el resto de países del mundo, en Colombia la pandemia por cuenta de la covid-19 generó una inevitable desaceleración de la economía nacional. En efecto, la dinámica constructora se frenó de manera importante durante el primer semestre de 2020. En particular, durante los meses de marzo, abril y mayo, la comercialización de viviendas registró contracciones de dos dígitos. Asimismo, el nivel de ocupados en el sector edificador cayó a prácticamente la mitad en abril de 2020.

Ante este panorama, el Gobierno de Colombia emitió más de diez medidas que buscaban no solo mitigar los efectos nocivos del aislamiento preventivo obligatorio sobre el sector, sino lograr su reactivación económica. En primer lugar, se concertaron protocolos de bioseguridad para la pronta reanudación de actividades, protegiendo la salud y el ingreso de los trabajadores. Esto permitió la reactivación gradual y ordenada de toda la cadena productiva a partir del 27 de abril de 2020. De hecho, el sector edificador fue la primera actividad no esencial en contar con dichos protocolos, y logró que en menos de dos meses casi el ciento por ciento de los proyectos de construcción de edificaciones a nivel nacional retomara actividades. Sin embargo, se requerían esfuerzos adicionales para garantizar la recuperación sostenida del sector. Por tal razón, el Gobierno nacional lanzó el programa de los 200.000 subsidios para la compra de vivienda nueva VIS y no VIS, una iniciativa nunca antes vista en la historia del país. Desde su anuncio el 27 de mayo de 2020, al 25 de mayo de 2021, más de 72.000 familias han cumplido el sueño de ser propietarias de una vivienda gracias a estas ayudas estatales.

Tal ha sido el éxito de esta iniciativa, que las ventas y el empleo evidencian registros excepcionales. Así, en la actualidad el sector emplea a más de un millón de trabajadores y se han vendido cerca de 224.000 viviendas en los últimos 12 meses. Sin lugar a dudas, la vivienda es la gran protagonista de la estrategia de reactivación económica y social del país.

Colombia, al igual que Perú, es un país que tiene una parte importante de su población viviendo en entornos rurales. Es además un país donde las brechas sociales son muy marcadas, y el acceso a la vivienda históricamente se ha dado de forma inequitativa. En ese sentido, ¿cuáles han sido los desafíos más grandes que el Gobierno colombiano ha enfrentado para elaborar la actual política nacional de vivienda social?

Según el Censo nacional de población y vivienda de 2018, de los cerca de 14 millones de hogares del país, 5,144,445 hogares urbanos y rurales se encuentran en déficit habitacional, es decir, el 36.6%. De este total, 1,378,829 hogares se encuentran en déficit cuantitativo, es decir, el 9.8%. Respecto al déficit cualitativo, este corresponde a 3,765,616 hogares, es decir, el 26.8%.

En los años recientes, el Gobierno de Colombia ha hecho un gran esfuerzo por diseñar diversos instrumentos y programas de política pública de vivienda de carácter integral; una respuesta tanto en términos de déficit cuantitativo como cualitativo, en zonas urbanas como rurales, así como en distintas formas de tenencia, sea esta la propiedad o el arrendamiento.

En primer lugar, para brindarle una solución de vivienda a aquellos hogares que no la tienen, hemos fortalecido el programa Mi Casa Ya, iniciativa que ha permitido beneficiar a más de 115.000 hogares de bajos ingresos durante nuestro Gobierno a través de subsidios a la cuota inicial y a la tasa de interés para la compra de vivienda social. De estos subsidios, se destaca que el 70% se ha asignado a los hogares más vulnerables, con ingresos de entre cero y dos salarios mínimos. Además, para lograr que la política de vivienda sea aún más progresiva, se han implementado instrumentos como la concurrencia de subsidios con las cajas de compensación familiar, habilitada con el Decreto 1533 de 2019, que permite que los hogares de más bajos ingresos reciban subsidios agregados entre las cajas y el Gobierno de Colombia, lo que facilita el cierre financiero para adquirir una vivienda.

En segundo lugar, el programa Casa Digna, Vida Digna responde a la necesidad de reducir el déficit cualitativo, es decir, atender a los hogares que habitan una vivienda en malas condiciones. Esta iniciativa consiste en una secuencia de intervenciones que se adapta a las necesidades particulares de mejoramiento de cada hogar. Así pues, este programa ofrece apoyo a la titulación, las conexiones intradomiciliarias, la intervención física de la vivienda y el mejoramiento del entorno. A la fecha, 109.000 hogares se han beneficiado con mejoramientos de vivienda (baños, pisos, paredes, cocinas, etc.), mientras que otros 387.000 hogares se han beneficiado de mejoramientos de barrios y más de 55.000 han logrado la titulación de sus predios.

Finalmente, para la atención de los hogares en las zonas rurales hemos diseñado una política de vivienda rural. Esta se basa en cuatro elementos fundamentales. En primer lugar, busca construir viviendas con adaptación sociocultural a partir del diálogo social y el diseño participativo de las comunidades. En segundo lugar, busca mejorar la asignación de recursos por medio de un proceso de focalización equitativo y eficiente. En tercer lugar, busca optimizar la ejecución de los proyectos aprovechando economías de escala. Por último, está enfocado en promover el desarrollo regional por medio de la vivienda.

La materialización de esta política fue un esfuerzo conjunto y articulado entre el Ministerio de Vivienda, los entes territoriales a través de los aportes del 86% de las alcaldías del país, 12 gremios productivos, 2,320 líderes de organizaciones sociales (43% mujeres) y el sector académico. Hoy, la nueva política de vivienda rural, enmarcada en el programa Vivienda Social para el Campo, dispuso 270,540 millones de pesos con el objetivo de construir 5,800 viviendas en 99 municipios de 28 departamentos del país.

¿Cómo ha venido desempeñándose en los últimos años el segmento de vivienda de interés social en Colombia? ¿Qué tanto se avanzó en gestiones anteriores y qué asuntos pendientes tuvo que asumir el gobierno de Iván Duque?

En Colombia, se vendían en promedio entre 100.000 y 120.000 viviendas de interés social al año. El año 2020, pese a la pandemia, fue el mejor de la historia en ventas de vivienda social, con 139.000 unidades comercializadas. Este desempeño mantiene su tendencia en lo corrido del presente año. De acuerdo con Camacol, en abril de 2021, más de 14.000 familias compraron vivienda social, el mayor valor mensual del que se tenga registro.

Las gestiones impulsadas por el Gobierno colombiano han estado enfocadas en dar continuidad a los programas y acciones que anteriormente se venían trabajando en el Ministerio de Vivienda —que demostraron ser exitosas—, así como en fortalecer los elementos en los que había oportunidades de mejora. Por esta razón, se ha profundizado el programa Mi Casa Ya, sumado con ajustes normativos que facilitan la adquisición de vivienda, como la digitalización en los procesos de compra y la modificación del debt to income (DTI), que pasó del 30% al 40% para la compra de vivienda social. Además, como mencioné anteriormente, se permitió la concurrencia de subsidios con las Cajas de Compensación Familiar para facilitar el cierre financiero de las familias de menores ingresos.

Asimismo, hemos consolidado una fuerte oferta de vivienda. Desde el Ministerio, el acompañamiento técnico para la habilitación de suelo ha dado sus frutos, y hoy somos el puente entre sector privado y los entes territoriales para habilitar suelo e iniciar proyectos de vivienda, lo que contribuye además en el crecimiento ordenado de las ciudades.

El paquete de 200,000 subsidios para vivienda social y no social hasta 2022 es, sin duda, un hito en la política sectorial. ¿A qué criterios responde esta cifra de subsidios y cómo se ha planificado distribuirlos a lo largo del territorio colombiano?

La emergencia por cuenta de la covid-19 nos obligó a enfrentarnos al mayor reto económico y social de nuestra historia; por eso lanzamos el programa más ambicioso para reactivar la economía y responder así a un desafío de tal magnitud. En ese sentido, la estrategia de los 200,000 subsidios de vivienda supera los ritmos de asignación de todos los programas de adquisición anteriores con los que ha contado el país. Anteriormente, en Colombia se asignaban menos de 30,000 subsidios VIS al año; gracias a esta estrategia este año se superarán los 50,000.

Por su parte, en materia de distribución por región, esta estrategia de subsidios funciona bajo un esquema de demanda, de manera que no cuenta con cupos específicos por región. Los subsidios se asignan a quien los solicite, independientemente del lugar en el que resida. En todo caso, hemos asignado subsidios en 29 departamentos del país.

Al ser el público joven un segmento importante de la población, ¿cuáles son sus preferencias en cuantyo vivienda? ¿Qué buscan, por ejemplo, las familias compuestas por jóvenes menores de treinta años? ¿Son más inclinados a alquilar o comprar viviendas nuevas?

En Colombia, una de cada cinco personas se encuentra entre los 18 y 30 años (22% de la población). Además, el 78% de los hogares cuyo jefe es menor de 30 años vive en arriendo. Es decir, en Colombia hay, por lo menos, 1.4 millones de hogares jóvenes no propietarios, muchos de los cuales presentan grandes dificultades para acceder a mecanismos de financiación para adquirir una vivienda.

Por otra parte, los hogares jóvenes representan un nicho importante para el mercado de vivienda. En efecto, la encuesta anual de compradores de vivienda, llevada a cabo por la Asociación Bancaria de Colombia y Galería Inmobiliaria (2019), muestra un aumento en la participación de hogares menores de treinta años en la demanda de vivienda. Mientras en 2005 la participación de tales hogares menores era del 25% en VIS y de 9% en no VIS, en 2019, en el segmento VIS, los compradores con menos de treinta años representaron el 41%, es decir, dos de cada cinco viviendas de interés social la compran jóvenes. Y en la vivienda diferente a la de interés social, la participación de menores de treinta años es del 26% con cifras al 2019.

Entendiendo esta realidad, el gobierno del presidente Iván Duque ha avanzado en medidas para facilitar el acceso a vivienda por parte de hogares jóvenes. Una de ellas es la Ley de Vivienda y Hábitat, que facultó al Gobierno de Colombia para aumentar los plazos de financiación.

Además, acabamos de lanzar Jóvenes Propietarios, que pretende facilitar el acceso a una vivienda por parte de la población de entre 18 y 28 años. Este programa contempla tres componentes: condiciones preferenciales en el crédito de vivienda VIS, garantías para el crédito hipotecario ciento por ciento subsidiadas por el Gobierno colombiano y acompañamiento personalizado durante todo el proceso.

Los jóvenes podrán acceder a tasas de interés preferenciales desde 6.8% con el Fondo Nacional del Ahorro, así como a un menor requerimiento de cuota inicial para la compra de vivienda de interés social. Con respecto a esto último, se podrá financiar hasta el 90% del valor de la vivienda. Adicionalmente, el Gobierno servirá como fiador, a través de una garantía ciento por ciento subsidiada para el crédito de vivienda de interés social, en el caso de jóvenes con ingresos de entre cero y dos salarios mínimos.

Si bien la estrategia de 200,000 subsidios generará una dinámica interesante en la compra de viviendas sociales y no sociales, ¿qué requisitos debe cumplir la población interesada para acceder a estas ayudas estatales, por ejemplo, en función de su nivel de ingresos?

En el caso de los subsidios para la compra de vivienda de interés social, los hogares deben tener ingresos inferiores a cuatro salarios mínimos, mientras que en el caso de los subsidios para vivienda no VIS no hay restricciones de ingreso. Todas las familias que quieran comprar una vivienda cuyo valor sea superior al tope VIS e inferior a 500 salarios mínimos podrán aplicar, independientemente de su nivel de ingreso.

Para acceder a los subsidios VIS, la familia no debe haber sido beneficiaria anteriormente de ayudas del Gobierno de Colombia para la compra de vivienda; tampoco puede ser propietaria de una vivienda. Por el contrario, los subsidios no VIS pueden usarse para la compra de primera o segunda vivienda.

En el Perú ha habido un crecimiento interesante de la participación de mujeres en el acceso a subsidios y créditos hipotecarios. ¿Cómo se viene dando esta situación en Colombia?

En Colombia, el 51% de la población son mujeres. En esta línea, la política de vivienda también muestra una participación mayoritaria de las mujeres en la asignación de subsidios y atención a través de la oferta institucional del Ministerio. Por ejemplo, en 2020, en todos nuestros programas ofertados como Casa Digna, Vida Digna; Vivienda Gratuita y Mi Casa Ya, la participación de las mujeres entre todos los beneficiarios sobrepasa el 50%. En especial, el 60% de los beneficiarios del programa Mi Casa Ya fueron mujeres. Ahora bien, en el marco del programa Vivienda Social para el Campo, lanzado el año pasado, se entregarán alrededor de 1,900 subsidios de vivienda a hogares de jefatura femenina en 2021.

Una de las premisas en las que se basa la estrategia de los 200,000 subsidios es que crea valor agregado. ¿A qué se refiere exactamente con este punto?

La construcción residencial y no residencial es una de las 61 actividades económicas que componen el producto interno bruto de Colombia. La estrategia de los 200,000 subsidios aplica para la compra de vivienda nueva, lo que implica la construcción de unidades habitacionales, con sus consecuentes efectos positivos en relación con el empleo. Esta estrategia dinamiza el mercado de vivienda del país debido a que aumenta el número de unidades vendidas, reduce el stock de vivienda y, además, incentiva las iniciaciones de nuevos proyectos. Un mayor nivel de iniciaciones aumenta el área causada y, por ende, el valor agregado del sector edificador y el PIB.

Adicionalmente, se tiene que la construcción de edificaciones es una actividad que demanda una gran cantidad de insumos intermedios y tiene encadenamientos productivos con otros 34 subsectores de la economía nacional, entre los que se destacan las actividades especializadas para la construcción, algunos subsectores industriales (fabricación de productos minerales no metálicos y de productos metalúrgicos, entre otros), servicios financieros y extracción de minas y canteras.

La construcción de edificaciones posee, además, un multiplicador de 2.15, es decir, que por cada peso que se incrementa la demanda final de esta actividad la producción total de la economía aumenta 2.15 pesos. El multiplicador de la actividad edificadora es superior al del promedio de la economía.

De esta manera, gracias a la estrategia de los 200,000 subsidios, estimamos que las iniciaciones de vivienda alcancen para 2021 y 2022 las 231,000 y 233,000 unidades en todo el país, respectivamente. Adicionalmente, estimamos que el sector logrará emplear en promedio más de un millón de personas.

De esos 200,000 subsidios, ¿cuántos se han entregado a la fecha y con qué cifra se espera concluir en 2021?

Desde el 27 de mayo de 2020 hasta el 25 de mayo de 2021, se han entregado más de 72,000 subsidios, de los cuales 54,000 fueron subsidios para la compra de vivienda social. En la última semana se asignaron 1,028 subsidios (206 diarios), lo que sugiere un gran ritmo de asignación. Por otra parte, desde su habilitación en septiembre de 2020, se han entregado 18,000 coberturas no VIS. Estamos seguros de que seguiremos avanzando con firmeza para que más hogares colombianos cumplan su sueño de tener vivienda propia. Desde el Ministerio estimamos que, de mantenerse los ritmos de asignación observados, se asignarían 50,000 subsidios VIS este año y más de 40,000 no VIS.

Entendemos que el Gobierno colombiano ha trazado cuatro objetivos de desarrollo de vivienda a 2030 que buscan consolidar a este sector como un eje para la equidad y el crecimiento. ¿Qué nos puede explicar sobre cada uno de estos objetivos para entender cómo contribuirán a alcanzar esa meta?
Se estima que en 2030 Colombia contará con 23.3 millones de viviendas, es decir, que en la próxima década se construirán 4.7 millones de viviendas adicionales a las existentes. Esto supone un reto enorme para el país en cuanto a ordenamiento territorial, capacidad de hacer frente a la demanda futura de viviendas, aprovisionamiento de servicios públicos, transporte, conectividad, entre otros aspectos.

Por ello, desde el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio nos hemos propuesto cuatro objetivos de desarrollo del sector para la próxima década, que nos permitirán responder a este desafío y consolidar al sector como motor de progreso económico y social en Colombia.

En primer lugar, el sector vivienda se debe seguir ratificando como motor de crecimiento económico. Esta actividad es un importante generador de empleo, y además presenta encadenamientos productivos con más de 34 subsectores. Por esto, la inversión y el impulso a la vivienda se convierten en potentes herramientas de política económica.

En segundo lugar, la vivienda debe seguir siendo motor de equidad. Por ello, hemos diseñado una política que atiende a los grupos de menores ingresos y a los más vulnerables. Hoy, el 77% de los subsidios a la vivienda de interés social se asignan a los colombianos más vulnerables (quienes ganan menos de dos salarios mínimos). Además, las mujeres juegan un papel fundamental en la política de vivienda. Por ejemplo, en 2020, el 60% de los beneficiarios del programa Mi Casa Ya fueron mujeres. Asimismo, el 38% de los compradores de vivienda VIS son jóvenes menores de treinta años.

En tercer lugar, somos conscientes de que la inclusión financiera es clave para el desarrollo social. Colombia es un país que tiene mucho camino por recorrer en esta materia. Hoy, la profundización de la cartera hipotecaria es apenas del 9.3% del PIB; en 2030 esperamos alcanzar los dos dígitos (16% del PIB). Así pues, desde ya trabajamos en estrategias que contribuyan a la bancarización de más hogares. Por ejemplo, modificamos el parámetro financiero DTI del 30% al 40%. Esto levanta la restricción que impedía que los hogares pudieran destinar una mayor porción de sus ingresos al pago mensual de su crédito hipotecario. Adicionalmente, el Gobierno nacional subsidia garantías para los créditos de vivienda de la población de menores recursos, facilitando así su acceso al crédito.

Finalmente, avanzamos decididamente en la transformación digital del sector. Hemos implementado la compraventa ciento por ciento digital, que reduce el tiempo del proceso de compra hasta en 50%, además de las reducciones significativas de los costos transaccionales y de desplazamientos. En 2030, el sector vivienda se consolidará como uno de los líderes en transformación digital.

En el Perú se ha propuesto la figura de un Operador Público de Suelo, un ente que gestionaría de forma eficiente los predios del Estado para proyectos de interés público (como vivienda social), y que participaría en todas las etapas de gestión y adquisición de terrenos. ¿Existe algo similar en Colombia? En todo caso, ¿cómo maneja el Gobierno colombiano el asunto del suelo?

Debemos señalar que en el país no existe un único operador público en el cual se concentren los procesos de adquisición de suelo. La creación de dichos establecimientos públicos o empresas es potestad de los municipios o distritos del país. Así pues, los municipios que cuentan con una institucionalidad consolidada, así como con altas capacidades técnicas y financieras, han creado entidades públicas o empresas industriales y comerciales del Estado que gestionan suelos requeridos para el desarrollo de proyectos. Los ejemplos más notables de operadores urbanos creados en algunos municipios y distritos del país son, entre otros, la Empresa de Renovación Urbana de Bogotá D. C.; el Instituto de Desarrollo Urbano y la Empresa Metro, ambos de Bogotá (estos últimos adquieren el suelo requerido para la construcción de infraestructura vial y de transporte), la Empresa de Desarrollo Urbano de Medellín, la Empresa de Renovación Urbana de Cali y la Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla. En el marco de sus competencias, estas empresas también pueden apalancar procesos de adquisición de suelo a favor de terceros con motivos de utilidad pública para el desarrollo de proyectos de iniciativa privada.

Otras entidades que tienen facultades para adquirir suelo son aquellas involucradas en el manejo de riesgo por desastres naturales o causas antrópicas, las cuales además operan programas de reasentamiento de poblaciones en alto riesgo no mitigable. Es el caso del Instituto Distrital de Gestión del Riesgo en Bogotá.

Por otra parte, en el nivel nacional, entidades como el Fondo de Adaptación, la Agencia Nacional Inmobiliaria Virgilio Barco o la Agencia Nacional de Tierras se encuentran facultadas para gestionar el suelo requerido para el desarrollo de proyectos asociados a su función. La primera tiene a su cargo ejecutar proyectos integrales de gestión del riesgo y adaptación al cambio climático; la segunda la ejecución y operación de proyectos urbanos, de gestión inmobiliaria e infraestructura social para las entidades oficiales, lo que permite que estas puedan optimizar los recursos y gestionar de manera eficiente sus inmuebles; y la tercera administra los predios de la nación y genera procesos de acceso a tierras en el marco de la reforma rural integral.

Otro fenómeno histórico que ocurre en el Perú es el crecimiento informal de la vivienda. Entre 2000 y 2018, casi 50 ciudades peruanas se han expandido en un 50%, y de ese crecimiento, el 93% ha sido informal. ¿Cómo lidian con este fenómeno en las ciudades colombianas?

En Colombia, desde 1989, con la Ley de Reforma Urbana, se creó el instrumento de la legalización urbanística, cuya finalidad es integrar a la planeación formal de la ciudad los asentamientos informales que han surgido de manera espontánea. Esta ley ha tenido algunas mejoras normativas; la última es la Ley 149, de 2020. La legalización urbanística es importante, pues permite que los asentamientos objeto de la formalización puedan acceder a programas del Gobierno colombiano como Casa Digna Vida Digna y a la prestación de servicios públicos apoyándose en un proceso de participación ciudadana.

El Ministerio de Vivienda, además de reglamentar el procedimiento de la legalización de asentamientos de origen informal, realiza un acompañamiento técnico con el objeto de que las decisiones que se adopten por parte de los municipios se ajusten a los principios del ordenamiento territorial relacionados con la función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés general sobre el particular y la distribución equitativa de las cargas y beneficios.

Especialmente, la legalización urbanística es un proceso de competencia de cada administración municipal o distrital, en el que se reconoce la existencia de un asentamiento humano y se incorpora al perímetro urbano y de servicios, con el cumplimiento de unas condiciones generales: i) encontrarse en situación de precariedad, de origen informal y estar conformado por viviendas de interés social y usos complementarios que la soportan; ii) que se hayan constituido sin licencia de urbanización previo a su desarrollo o que, aun cuando la obtuvo, esta no se ejecutó; y iii) estar sujeto a disponibilidad técnica de servicios públicos o a la implementación de un esquema diferencial en áreas de difícil gestión.

Cabe mencionar que la legalización urbanística no procede si el asentamiento se encuentra ubicado sobre suelos de protección. La población asentada en estas zonas posteriormente entra a hacer parte de programas de reasentamientos priorizados por los entes territoriales (en el caso de prevención).

Por último, desde el Ministerio de Vivienda hemos abierto una ventana normativa que permite a los operadores del servicio de agua potable y saneamiento llevar soluciones a estos barrios de origen informal; esto se hace a través del programa Agua al Barrio.