Proyecto de Ley 3181- Vivienda Social: No es necesario partir de cero

En la Comisión de Vivienda y Construcción se presentó el Proyecto de Ley Nº 3181/2018-CR, que propone la “Ley Marco de Vivienda Social”. De acuerdo al texto del referido proyecto, se pretende establecer las bases del derecho a la vivienda digna, segura y adecuada, así como los principios y conceptos que estén relacionados con el acceso a la vivienda social. En opinión de Capeco, el citado Proyecto de Ley no cumplirá con las finalidades y objetivos propuestos, dado que no aborda de manera integral el tema de la vivienda en nuestro país y desconoce la existencia de una política de vivienda vigente desde hace 18 años que obviamente debe mejorarse pero no soslayarse.

Como justificación de la propuesta legislativa, se manifiesta que, si bien, el Estado busca promover el bienestar de toda la nación, en materia de vivienda digna y segura, el mayor déficit se encuentra en los sectores de bajos ingresos de las zonas rurales y la ciudad. En ese sentido, manifiesta que los sectores de menores ingresos necesitan recibir un apoyo adicional del gobierno, esto debido a las dificultades de acceso al mercado convencional y a la falta de interés de los agentes privados en este sector; afirmación que no resulta cierta, más aún cuando en los párrafos siguientes afirma que, desde el gobierno anterior, la inversión en vivienda social ha sido el sector que más ha generado empleo directo e indirecto, así como desarrollo económico para el país dentro de sus ámbitos de intervención a nivel nacional.

Afirma en su sustento, además, que los esfuerzos efectuados con el programa Techo Propio no han llegado a satisfacer la demanda cada vez más creciente de la población a nivel nacional.

Capeco opina que el proyecto de Ley no cumplirá con los objetivos propuestos, ya que no aborda de manera integral el tema de la vivienda, soslaya importantes factores vinculados con la generación de una oferta habitacional sostenible; así como con la complejidad y diversidad de la demanda de vivienda y deja de lado el hecho de que en nuestro país se viene implementando desde hace casi dos décadas, una política pública que -a pesar de sus limitaciones, y contratiempos- ha impulsado la consolidación de un marco institucional en la gestión habitacional, que ha logrado involucrar tanto a entidades públicas y privadas como a los ciudadanos que anhelan acceder a una vivienda adecuada.

En razón de ello, la Cámara sugiere a la Comisión de Vivienda y Construcción que descarte esta iniciativa legislativa y que promueva, más bien, un debate abierto y reflexivo entre actores públicos y privados, con el propósito de identificar las debilidades del actual marco institucional de la vivienda en nuestro país, proponer las mejores soluciones y definir los alcances y disposiciones de la o las normas legales que deben ser aprobadas, modificadas o derogadas. Capeco ha expresado su interés y disposición de participar en este debate.

A continuación, se exponen las razones por las que la Cámara considera inviable el proyecto de Ley bajo comentario:

En principio, no queda claro porqué se le otorga a esta iniciativa la condición de ley Marco, es decir la de una norma de carácter general que luego debe ser desarrollada por otras disposiciones legales, puesto que de ésta no se desprende la modificación o derogación de normas actualmente vigentes, salvo la adecuación de las “normas sobre promoción de vivienda social” que deberían ejecutar “[e]l Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento y los gobiernos regionales y locales”, de acuerdo con lo señalado en la Primera Disposición Final del Proyecto de Ley.

Capeco opina que el proyecto de Ley no cumplirá con los objetivos propuestos porque soslaya importantes factores vinculados con la generación de una oferta habitacional sostenible; así como con la complejidad y diversidad de la demanda de vivienda.

 

Aparentemente, no se ha tenido en cuenta que el Congreso de la República ha emitido una serie de leyes en materia de vivienda que se encuentran aún vigentes, como la Ley de creación del Bono Familiar Habitacional (Ley Nº 27829) del 2004; la Ley de conversión del Fondo Mivivienda (Ley Nº 28579) del 2005; la Ley de desarrollo y complementaria de formalización de la propiedad informal, acceso al suelo y dotación de servicios básicos (Ley Nº 28687) del 2005; la Ley de saneamiento físico legal de predios tugurizados con fines de renovación urbana (Ley Nº 29415) del 2010; la Ley que establece el régimen de promoción del arrendamiento para vivienda (Decreto Legislativo Nº 1177, dado al amparo de la Ley Nº 30335) del 2015, entre otras.

CONTRADICCIONES

De otro lado, las confusiones y contradicciones que se advierten también tienen que ver con las diferentes formas en que se hace referencia a la vivienda en el proyecto de Ley. Así, en el título se habla de vivienda social, mientras que en el artículo 1º se señala que el objeto de la ley es “establecer una ley marco para la vivienda de interés social…” , pero en el mismo párrafo se indica que también es objeto de la norma establecer “los principios y conceptos que estén relacionados con el acceso a la vivienda social”.

En el artículo 3º, se indica que la ley es de obligatorio cumplimiento para instituciones públicas y privadas que tienen que ver con el propósito de “hacer realidad la edificación de una vivienda social, individual o colectiva”.

En el artículo 4º, literal e, se menciona que “la vivienda social debe ser asequible a todos los peruanos y peruanas” mientras que el literal c del artículo 5º contiene la definición de vivienda social aunque al final se indica que tal definición “también se refiere a la vivienda de interés social”. Pero en el artículo 6º se entiende que “el derecho a la vivienda social está referido a programas de vivienda de interés social y las regulaciones existentes al respecto”.

En el artículo 7º, establece una serie de competencias de los diferentes niveles de gobierno “para el desarrollo de la vivienda social” alternando referencias a la vivienda social (en los párrafos a, e, h, j y k) con menciones a la vivienda de interés social (en los párrafos b, d y f). En el artículo 8º se hace referencia a acciones de acompañamiento social que deberán efectuar “las entidades constructoras técnicas privadas que edifican las viviendas sociales con recursos del BFH”.

En el artículo 9º se constituye un banco de tierras que deberán “destinarse en forma prioritaria a programas de vivienda de interés social”, mientras que en el artículo 10º se señala que “[e]l Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento brindará asistencia técnica a los gobiernos regionales y locales que lo soliciten, para el desarrollo de Programas de Vivienda Social”.

Finalmente, en la Primera Disposición Final se establece la exigencia de que tanto el gobierno central como los sub-nacionales deberán adecuar “sus normas sobre promoción de vivienda social” pero en la Segunda Disposición se indica que “[d]ebe entenderse a la vivienda social, dentro de los parámetros determinados por la vivienda de interés social establecida en la Resolución Ministerial Nº 102-2012-VIVIENDA”.

Como puede apreciarse, no existe claridad respecto al tipo (o tipos) de vivienda que sería objeto de regulación a través de esta iniciativa legislativa, lo cual generaría confusión al momento de su aplicación. Por lo demás, se ignora que la política de vivienda social que se ha venido impulsando desde el año 2002 considera una serie de programas y modalidades: el Nuevo Crédito Mivivienda, dirigido a familias de ingresos medios; el Crédito Mivivienda Verde, con el mismo segmento objetivo que el anterior, pero destinado a la adquisición de viviendas que cumplan determinados requisitos de sostenibilidad; el Programa Techo Propio, que atiende a familias pobres no extremas bajo tres modalidades (adquisición de vivienda nueva, construcción en sitio propio, mejoramiento de viviendas); el Programa de Vivienda Rural, orientado a la mejora de las condiciones habitacionales de la población rural; y el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios, cuyo propósito es desarrollar intervenciones urbanas y sociales para mejorar las condiciones de vida en los barrios marginales del país.

Se ignora que la política de vivienda social se viene impulsando desde el año 2002 a través de una serie de programas habitacionales.

 

Un proyecto legislativo que pretende fijar un marco para la vivienda social en nuestro país tendría que considerar esta variedad y complejidad de intervenciones. La iniciativa legal bajo estudio parece limitarse solamente a dos modalidades dentro de uno de los programas arriba señalados, en tanto que en su Segunda Disposición Final se indica que los parámetros que definen la vivienda social son los establecidos en la Resolución Ministerial Nº 102-2012-VIVIENDA que aprueba el Reglamento Operativo para Acceder al Bono Familiar Habitacional – BFH, para las Modalidades de Aplicación de Construcción en Sitio Propio y Mejoramiento de Vivienda, lo que resulta insuficiente para abordar los retos que plantea la vivienda social en nuestro país.

También resulta confuso y contradictorio el propósito central de la iniciativa legislativa. Así, de acuerdo con el artículo 1º, esta norma pretende determinar “las bases del derecho a la vivienda, digna, segura y adecuada” mientras que en el artículo 2º se indica que la finalidad de la ley es “facilitar la realización progresiva del derecho a una vivienda adecuada”. En el primer párrafo del artículo 4º, por su parte, se señala que “[e]l derecho a una vivienda digna se debe entender en el marco de los derechos humanos”. Pero en el literal a) del mismo artículo se menciona que “la tenencia de una vivienda adecuada adopta una variedad de formas” en tanto que en el literal b) se habla de “una vivienda digna y adecuada”, pero en los literales d) y f) se vuelve a hablar únicamente de vivienda adecuada.

En el artículo 5º se define a la vivienda adecuada y digna como “el espacio donde los individuos o las familias puedan vivir con seguridad, paz y dignidad” y luego se define a la vivienda social como la “[e]dificación digna, segura y adecuada que se ubica en un entorno urbano o rural…”. El artículo 6º señala que “[e]l Estado peruano es el responsable de proponer mecanismos para el logro de una vivienda adecuada” para lo cual debe “llevar a cabo los planes, programas y proyectos que considere más apropiados para lograr la realización progresiva del derecho a la vivienda digna”. Por último, en el artículo 7º, literal c) se faculta al Poder Ejecutivo y a los gobiernos sub-nacionales a “[p]romover la construcción de viviendas dignas y seguras”.

Como puede apreciarse, los conceptos “vivienda adecuada”, “vivienda digna” y “vivienda segura” se intercalan y se superponen a lo largo del texto del Proyecto de Ley, impidiendo determinar claramente el objeto, finalidad, los principios generales, las definiciones, así como el rol y competencias de los diferentes niveles de gobierno para el desarrollo de la vivienda social. Ello, a pesar de que las “normas internacionales aprobadas y ratificadas por el Perú” sobre la materia dejan claramente establecido que el concepto más aceptado es el de vivienda adecuada. En la misma Exposición de Motivos del proyecto se consignan referencias inequívocas de la preferencia por esta definición, las que no han sido recogidas en el texto de la ley.

En efecto, en la Base Legal que forma parte de la Exposición de Motivos se hace referencia al artículo 11 del Pacto Internacional de Derecho Económicos, Sociales y Culturales que señala que “[t]oda persona tiene el derecho a un nivel de vida adecuado para sí misma y para su familia, incluyendo alimentación, vestido y vivienda adecuados y una mejora continuada de las condiciones de existencia, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios…”. También se menciona que la Observación General N° 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas define la vivienda adecuada como la que permite “una adecuada privacidad, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una adecuada ubicación en relación con el trabajo y los servicios básicos – todo ello a un costo razonable”.

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