Proyecto de Ley N° 1112-2016: Propuesta errónea que no beneficia a nadie

El proyecto de Ley Nº 1112-2016, aprobado en primera votación por el pleno del Congreso de la República, pretende establecer medidas para la generación de suelo urbano a fin de reasentar a la población afectada por desastres naturales. En su artículo 6º dispone que el 8% de todo proyecto habitacional se reserve para atender la demanda de vivienda de familias afectadas. Al respecto, Capeco considera que el citado proyecto, tal como está formulado, no cumplirá con los importantes fines y objetivos propuestos ya que no aborda técnicamente la generación de suelo, componente esencial de una política nacional de desarrollo urbano y vivienda. Además de ser inconstitucional porque establece una exigencia injustificada, inviable y que atenta contra el desarrollo inmobiliario formal y la producción de vivienda social.

La iniciativa legislativa propone como uno de sus objetivos “la generación de suelo con fines de vivienda de interés social, destinado a la reubicación o reasentamiento de la población afectada por desastres naturales a nivel nacional” (artículo 1º). Entre los mecanismos para gestionar el suelo urbano plantea la “recuperación de terrenos urbanizables del Estado con fines de reubicación y reasentamiento poblacional” (artículo 3º, literal b), precisándose que “dichos predios y terrenos, revertidos a favor del Estado, se constituyen como zonas de reubicación poblacional” (artículo 5º, numeral 2).

Estos planteamientos se encaminan a desarrollar proyectos habitacionales dirigidos a albergar de manera exclusiva a familias damnificadas por los desastres naturales, lo que propiciaría la constitución de guetos urbanos y la segregación socio-espacial y -como consecuencia de ello- la aparición o el agravamiento de problemas urbanos, sociales, económicos y ambientales de gran magnitud.

El artículo 1º del proyecto de Ley establece que otro de sus objetivos es otorgar “atención prioritaria al desarrollo de obras de agua y desagüe destinadas a todo proyecto de vivienda de interés social” mientras que el numeral (a) del artículo 5º señala entre sus fines el de “facilitar los procesos de planeamiento urbano”.

Capeco coincide en que tanto la ausencia o desactualización de los planes urbanos en las principales ciudades del país como las crecientes dificultades para acceder a los servicios de agua potable y alcantarillado, junto con la subsistencia de trabas burocráticas y de inseguridad en las obras de construcción, son los principales factores que afectan al mercado inmobiliario, y muy especialmente a la generación de una oferta sostenible de vivienda social y de interés social. No es menos evidente la urgencia de emprender una estrategia integral para superarlos que incluya además el perfeccionamiento de los programas de subsidios y financiamiento estatal. Sin embargo, en el proyecto de Ley no se propone iniciativa alguna con tal propósito.

Capeco propone impulsar una ciudad para todos, de lo contrario se pueden agravar los problemas urbanos y sociales.

Tampoco se definen los instrumentos a través de los cuales se logrará implementar las “acciones coordinadas de todos los niveles de gobierno, organizaciones sociales y sector privado” requeridas para “establecer los mecanismos que permitan disponer de suelo urbanizado” como se señala en el literal (b) del artículo 2º. Experiencias exitosas como la colombiana por ejemplo, muestran que para el desarrollo de un mercado inmobiliario formal es indispensable contar con instrumentos de colaboración público-privada cuya regulación debe ser establecida por Ley.

HIPÓTESIS ERRADA

El Proyecto de Ley supone que en el mercado inmobiliario se produce una “retención especulativa y sobrecostos en la adquisición del suelo” que dificultaría “la reubicación o el reasentamiento en favor de las familias afectadas por los desastres naturales”, como se postula en el literal (d) del artículo 2º. Los mecanismos propuestos en el artículo 3º del proyecto legislativo buscarían corregir estas deficiencias del mercado de suelo y permitir “la obtención de suelo urbano y la promoción de edificación de viviendas de interés social”.

Sin desconocer que pueden existir propietarios de suelo que tengan una conducta especulativa, la inmovilización y el incremento de precios de los terrenos se explican principalmente por la escasez artificial de suelo inducida por la desactualización de planes urbanos, la imposibilidad de acceder a servicios de agua y saneamiento y la inseguridad jurídica respecto a la propiedad predial. Además, la coincidencia de estos factores promueve la ocupación informal de suelo, especialmente en zonas de expansión, cerrando un círculo vicioso “perfecto”: suelo escaso-incremento de precios de terrenos-imposibilidad de proveer vivienda, sobre todo de interés social-invasión de terrenos-producción informal de vivienda-escasez de suelo.

De otro lado, los principales propietarios de suelo en zonas de expansión son el Estado y las Comunidades Campesinas. Las instituciones estatales tienen una posición reactiva respecto al suelo de su propiedad (lo que alienta las invasiones), mientras que las restricciones legales hacen que los terrenos de las Comunidades Campesinas se incorporen al mercado de suelo de forma irregular.

Ninguno de los mecanismos propuestos en el proyecto de ley contribuye a superar estos problemas, por lo que su aplicación no permitirá alcanzar el objetivo de generar suelo para vivienda social y de interés social.

“APORTE” CONFISCATORIO

No es conveniente la aplicación a la exigencia dispuesta en el artículo 6º, en el sentido que “los propietarios o promotores de condominios o proyectos edificatorios multifamiliares deben destinar un porcentaje para vivienda de interés social no menor al 8% de la totalidad de unidades inmobiliarias a edificar únicamente para atender a las familias afectadas por los desastres naturales”.

En primer lugar, no se sustenta con claridad la elección del porcentaje mínimo del aporte (8%), sobre todo si se tiene en cuenta que esta superficie se destinaría a atender las necesidades de vivienda de una población cuya cuantificación es aleatoria, pues no obedece a tendencias demográficas o de demanda habitacional, sino a la magnitud y localización de un fenómeno natural (un sismo, una inundación, una helada).

En segundo lugar, la entrega del aporte a las municipalidades tampoco asegura el cumplimiento del propósito de proveer una oferta formal de vivienda, en razón de que las municipalidades -y en general el Estado- no son eficientes en la promoción del mercado de viviendas, en gran medida debido a que no cuentan con mecanismos adecuados de gestión.

En tercer lugar, la exigencia de aportes para vivienda social supone que no existe interés de propietarios o promotores privados por desarrollar proyectos habitacionales dirigidos a segmentos de menores ingresos. Sin embargo, a pesar de las notorias dificultades para generar oferta formal de vivienda social y de interés social, en las regiones más afectadas por las recientes inundaciones (Piura, Lambayeque, La Libertad y Ancash) existen actualmente al menos 12 proyectos en donde se puede habilitar una oferta de casi 10 mil viviendas en el marco del programa Techo Propio-Adquisición de Vivienda Nueva.

Por último, como ya se ha señalado, la creación de una oferta sostenible de vivienda social y de interés social exige la puesta en marcha de proyectos urbanos integrales que incorporen viviendas dirigidas a diferentes segmentos sociales y equipamientos urbanos; que se deben ejecutar sobre grandes extensiones de suelo, lo que puede implicar el involucramiento de terrenos de varias propiedades prediales y, por lo tanto, la necesidad de formalizar Convenios Urbanísticos; y el empleo de instrumentos de gestión de suelo ya recogidos en nuestro ordenamiento legal urbano como la integración predial, el reajuste de suelos, la distribución equitativa de cargas y beneficios en los procesos de urbanización, la transferencia de derechos de edificación, la constitución de Unidades de Gestión Urbanística y Fideicomisos Inmobiliarios y la aprobación de Planes Urbanos Específicos.

En estos proyectos, la dotación de viviendas sociales y de interés social se determinará a partir de la estructura de la demanda y a las regulaciones específicas contenidas en los instrumentos de planificación urbana aprobados por la correspondiente municipalidad.

Cabe precisar que la búsqueda de una integración física y social de familias de diferentes niveles socioeconómicos es un objetivo indispensable para garantizar un desarrollo integral (urbano, ambiental, productivo, social) que beneficie a toda la población.

No se definen los instrumentos a través de los cuales se logrará implementar las acciones coordinadas entre Gobierno, sociedad y sector privado que permitan disponer suelo urbanizado. Se deberían tomar en cuenta experiencias foráneas que muestran con éxito la colaboración público-privada.

 

Así lo atestiguan las experiencias exitosas de países latinoamericanos como Colombia (a través de los Macroproyectos de Interés Social Nacional), Brasil (mediante las Operaciones Interligadas), México (con los Desarrollos Urbanos Integrales Sostenibles) o Chile (Programas Habitacionales de Integración Social y Territorial). Se trata de generar una “ciudad para todos” y no un “edificio para todos”. Para la puesta en ejecución de estos proyectos, el empleo de los terrenos estatales para el desarrollo de proyectos actúa como disparador, como lo atestiguan incluso experiencias nacionales como el del proyecto Los Parques del Agustino, construido sobre un terreno de 22 hectáreas de propiedad de las Fuerzas Armadas en el distrito de El Agustino.

DESCONOCIMIENTO DE LA REALIDAD

La propuesta del artículo 6° además no se justifica por otra serie de razones. Entre ellas porque no se no tiene cómo establecer un número fijo de viviendas para atender una demanda cuya magnitud no puede preverse con anticipación. Además, no es razonable reservar por largos años viviendas edificadas, esperando que ocurra el siguiente desastre natural severo y no es lógico proponer una norma que atienda la demanda de vivienda generada por desastres naturales, en vez de impulsar una norma que promueva la producción habitacional formal que evita y reduce los riesgos de colapso o destrucción de las viviendas.

La norma desconoce la realidad social de los posibles afectados. Es muy difícil que las familias damnificadas (con terrenos sin título o que viven en zonas de riesgo no mitigable) compartan un mismo proyecto habitacional con familias de otros niveles socio-económicos. Por ello, hay que considerar que la integración física y social de familias de diferentes estratos se alcanza con intervenciones urbanas de mayor escala. No a nivel de proyecto inmobiliario.

Hay que tener en cuenta que la gran mayoría de familias posesionarias de terrenos ubicados en áreas de riesgo no quieren trasladarse a zonas alejadas de su lugar de residencia habitual. Ello se explica por la cercanía a su lugar de trabajo y a centros de consumo que proveen bienes y servicios a precios acordes a sus niveles de ingreso; así como por la existencia de redes de protección (familiar, comunal o estatal) que permiten a estas familias paliar su situación de pobreza o extrema necesidad. Al reasentarlas lejos de su vivienda actual, se profundiza su condición de precariedad, empobrecen. Por lo tanto, no es sencillo conseguir emplazamientos urbanos alternativos, en caso de que se opte por proveer la vivienda en un lugar distinto al del proyecto inmobilario.

Y, de darse el caso, esto podría acarrear la generación de un mercado negro donde la propiedad entregada podría degenerar en su venta a terceros y a un precio fuera de los límites de los programas habitacionales del Gobierno, tergiversando la razón del proyecto de ley.

IMPACTO NEGATIVO

La propuesta también atenta contra el mercado inmobiliario formal ya que el 90% de las empresas solo está en capacidad de desarrollar un proyecto de vivienda a la vez, por lo que no cuentan con terrenos alternativos. Es perjudicial, por tanto, reservar por tiempo indeterminado un 8% de las unidades inmobiliarias de todos los proyectos habitacionales para atender la demanda de damnificados ya que impactaría gravemente en los niveles de rentabilidad de las empresas ya que no es posible trasladar parte de este mayor costo al precio de la vivienda, aunque esta alternativa se encuentra limitada por la capacidad de pago de las familias demandantes cuyos ingresos del 70% no son formales y tienen grandes dificultades para acceder a créditos hipotecarios.

Otra realidad que desconoce esta propuesta es que la venta de viviendas recién se está recuperando, luego de una abrupta caída acumulada de 50% entre el 2013 y el 2016. Con medidas apresuradas y sin mayor sustento técnico como esta, la inversión inmobiliaria se retrae. Así ocurrió con el leasing inmobiliario, el endurecimiento de las condiciones de acceso al crédito por la inminencia de una “burbuja” de precios y la reducción de los topes de precios en Mivivienda.

ES INCONSTITUCIONAL

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