Juegos Panamericanos y obra pública

Las obras de infraestructura deportiva y la Villa de Atletas que se previeron para los Juegos Panamericanos y Parapanamericanos que se vienen desarrollando en nuestro país, pudieron culminarse a tiempo y en las condiciones requeridas por la Organización Deportiva Panamericana (ODEPA). La complejidad y magnitud de estas obras, no fueron óbice para que se cumpliera con las exigencias de plazo, costo y calidad habituales en este tipo de eventos.

En nuestro país, en el que lo más común es que las obras se demoren, el manejo eficiente de estos proyectos ha motivado el interés por saber si es que es factible extender el modelo utilizado a otros ámbitos de la construcción pública, como el de la reconstrucción de las regiones afectadas el año 2017 por El Niño Costero. Se ha atribuido este éxito al hecho de haber recurrido a un acuerdo de gobierno a gobierno, utilizado un determinado tipo de contrato, el llamado New Engineering Contract (NEC), y administrado los procesos de contratación y construcción con un gestor independiente de proyectos (PMO o Project Management Office). Bajo la perspectiva de CAPECO, sin desconocer la importancia de estos instrumentos, resulta prematuro concluir que basta ponerlas en práctica para transformar la contratación pública nacional en eficiente, transparente y segura.

En primer lugar, debe tenerse en cuenta que las licitaciones efectuadas para los Panamericanos a través de este acuerdo gobierno a gobierno no se rigieron por la Ley de Contratación del Estado peruano sino por la del Reino Unido, país con el que se suscribió tal acuerdo. En cambio, aquellas obras que fueron contratadas con la legislación peruana tuvieron mayores dificultades de ejecución y algunas no se culminaron. Esta es una prueba más de la ineficacia de nuestro marco normativo de contratación que selecciona las propuestas que ofrecen los menores precios y plazos de diseño y construcción y deja un margen amplio de discrecionalidad a los funcionarios encargados de las adquisiciones y espacios para impugnaciones por cuestiones formales poco relevantes.

Bajo el modelo inglés, en cambio, el factor clave para contratar es la capacidad de la ingeniería escogida para asegurar que las infraestructuras tengan los mejores niveles de desempeño durante toda su vida útil (most value for money). Por ello es que, al revés que en la norma peruana, se efectúa una precalificación técnica; se limita el número de postores; se termina de perfilar la propuesta técnica a través de una interacción transparente, inteligente y documentada con los postores precalificados; se trabaja con evaluadores independientes de las propuestas, los que laboran confidencialmente (no se conocen entre sí); se fijan plazos razonables para las diferentes etapas del proceso de contratación; se relativiza el presupuesto base otorgándole mayor relevancia a los menores costos de gestión de los postores; y se dispone el otorgamiento de incentivos a los ejecutores, con los que se comparte el beneficio de la reducción de costos y plazos de ejecución.

Contrariamente a lo que se piensa, este modelo no solo garantiza un mejor desempeño de las infraestructuras y edificaciones durante toda su vida útil, sino que -como en el caso de los Panamericanos- se ha logrado un ahorro de un poco más de 700 millones de soles en el diseño y en la ejecución de obras.

Un segundo factor clave, ha sido el liderazgo que ha ejercido el director ejecutivo del Comité Organizador de los Panamericanos de Lima (COPAL), Carlos Neuhaus, que ostenta una experiencia reconocida en el sector construcción y en la dirigencia deportiva, pero que además no es el funcionario público típico que se abstiene de tomar decisiones críticas por temor a posibles cuestionamientos. Ciertamente, al empoderamiento de la actuación de los funcionarios del COPAL contribuye el hecho de que la suscripción de contratos de ejecución obras ha sido delegada al Departamento de Comercio Internacional (DIT) del Reino Unido.

En tercer lugar, hay que tener en cuenta que las obras para los Juegos Panamericanos son en esencia de un mismo tipo (acondicionamiento o edificación de equipamiento deportivo y vivienda); que se encuentran situadas en un ámbito geográfico acotado y son de una magnitud relativamente importante; que están a cargo de una sola entidad ejecutora con amplias facultades y que son reguladas por exigencias técnicas pre-establecidas fijadas por la ODEPA. No se puede comparar este programa con el de la Reconstrucción que conforman 12 mil obras (80% de menos de 2 millones de soles) ejecutadas por decenas de entidades públicas en 12 regiones y que además deben atender las necesidades de comunidades en condición precaria.

En conclusión, no existen recetas mágicas ni instrumentos milagrosos que expliquen el éxito de las obras para los Panamericanos, que esta se puede aplicar solo a un número limitado de grandes proyectos, pero que la solución definitiva para los procesos de contratación de obras estatales es la modificación radical del modelo de gestión vigente, para lo cual CAPECO ha planteado una iniciativa basada en 4 factores concurrentes: institucionalidad, innovación, ingeniería e integridad (In4), cuya implementación toma tiempo y demanda un fuerte consenso público privado que debe ser propiciado al más breve plazo.

Lograr que las infraestructuras usadas en los Juegos Panamericanos se culminen a tiempo bajo un nuevo modelo de gestión de obras son motivo de análisis para futuros procesos de contratación de obras estatales.

 

Entendiendo que la adopción de este nuevo modelo de gestión es una tarea de largo plazo, y teniendo en cuenta la inminencia de la celebración del Bicentenario de la Independencia de nuestro país en el año 2021, se propone como objetivos, llegar a esta fecha emblemática con cinco instrumentos fundamentales consensuados y aprobados:

a) Una nueva estructura de organización estatal para la planificación territorial y la gestión de megaproyectos de infraestructura y edificación, a partir de la descentralización del CEPLAN y la constitución de seis entidades macro-regionales de desarrollo territorial, una para Lima Metropolitana.

b) Un primer Plan Nacional de Infraestructura de mediano plazo con vigencia quinquenal, que se organice a partir de las macro-regiones establecidas en la nueva estructura de organización estatal. El gobierno, a través del Ministerio de Economía, ha aprobado un documento con este nombre y similar objetivo, pero se trata en realidad de un programa priorizado de inversiones y no de un plan integral.

c) Una nueva Ley de Contrataciones del Estado que refleje una nueva visión de la gestión de infraestructuras y edificaciones, que priorice la calidad y sostenibilidad así como la transparencia de los procesos de contratación.

d) Un modelo de digitalización de la gestión de infraestructuras y edificaciones tanto públicas como privadas. Por el lado público, es necesario aprobar y poner en marcha un Plan BIM Gobierno -similar al que se vienen desarrollando en Chile, Brasil y México- que permita la gestión de proyectos desde la fase inicial del diseño hasta la finalización del ciclo de vida de infraestructuras. Por el lado privado, se requiere la automatización de procesos de otorgamiento de licencias de edificaciones y habilitaciones urbanas.

e) Un Consejo Nacional de Infraestructura que permita una interacción abierta y transparente entre los sectores público y privado para propiciar la presentación, discusión, aprobación y seguimiento de los instrumentos que hagan viable el nuevo modelo de gestión que se propone, prioritariamente los cuatro mecanismos señalados en este numeral.

El Consejo servirá además como una entidad asesora a la que las instituciones públicas puedan recurrir para validar sus iniciativas y para proponer soluciones a temas conflictivos que afecten a la actividad constructora. El Consejo puede ayudar también a garantizar que los cambios de gobierno no afecten la continuidad de las políticas públicas vinculadas a las infraestructuras y a las edificaciones.

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